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La maîtrise de l’énergie
- Rapport de l’instance d’évaluation présidée par Yves Martin Commissariat au plan
Résumé
Ce résumé publié en 1998 a été rédigé par Yves Carsalade, chargé de mission auprès du Commissaire, au Commissariat général du Plan
Mise à mal par le premier choc pétrolier, la France se dote, dès 1974, d’une ambitieuse politique énergétique. Les objectifs visent l’allègement de la facture énergétique et le renforcement de la sécurité des approvisionnements. Les leviers mis en place associent un programme électronucléaire à unepolitique de maîtrise de lénergie qui se materialise par la création de l’Agence pour les économies dénergie et la mise en oeuvre de nombreuses mesures à caractère réglementaire, informa financier ou fiscal,
Le taux d’indépendance énergétique de la France s `améliore et passe de 22 % en 1973 à près de 50 % vingt ans plus lard, La France réalise des économies d’énergie qui en 1990, atteignent plus de 35 millions de tep économisées annuellement par rapport à la situation de 1973. Toutefois leur rythme de progression se ralentit fortement à partir du contre-choc pétrolier puis s’inverse à partir de 1990 avec une augmentation de la consommation dénergie par point de PIB. Cette inversion de tendance est inquiétante car elle accroît la vulnérabilité de l’économie française à une hausse du prix du pétrole et n’estpas compatible avec les engagements souscrits par la France au titre de l’effet de serre.
Dans l’optique de relance de la politique de maîtrise de l’énergie et à partir d’une proposition du ministère de Industrie, le CIME prend, en 1993, la décision de principe de procéder à son évaluation. Il s’agit de tirer les leçons de l’expérience, d’évaluer l’efficacité et la cohérence des différents instruments, et de formuler des propositions pour mieux orienter l’action future.
LE DISPOSITIF D’ÉVALUATION
L’évaluation a été confiée à une instance présidée par Yves Martin, ingénieur général des Mines. Six groupes spécialisés ont été créés : un groupe consacré à une approche économique globale de la politique de maîtrise de l’énergie, cinq groupes sectoriels (industrie, transports, résidentiel et tertiaire, énergies renouvelables, ré-seaux de chaleur). Le mandat de ces groupes consistait à proposer une sélection des actions à évaluer, à identifier les questions à poser, à suggérer les méthodes adaptées, puis à suivre les travaux. Les évaluations ont été réalisées soit par des fonctionnaires désignés par divers corps &inspection (Conseils généraux du GREF, des Mines, des Ponts et Chaussées, Inspections générales des Finances, de l’Industrie et du Commerce), soit par des bureaux d’études sélectionnés par appels d’offres.
LES CONSTATS ET LES PROPOSITIONS D’AMÉLIORATION
L’approche globale
Une comparaison internationale en matière d’efficacité énergétique suggère que la France, bien placée en niveau en 1973, grâce notamment à l’ancienneté de sa politique de taxation des carburants, est moins bien placée en évolution : surtout, elle doit une part de ses progrès au gain de rendement en énergie finale automatiquement obtenu par la substitution d’électricité à des combustibles fossiles, substitution d’une très grande ampleur et indépendante de la politique de maîtrise de l’énergie.
L’évaluation des instruments et les voies d’amélioration
L’analyse des forces et faiblesses des instruments utilisés par la politique de maîtrise de l’énergie constate qu’il subsiste un champ important d’économies rentables et met en valeur les améliorations possibles.
Aides à la décision
Identifier plus facilement les opportunités d’économies d’énergie rentables a constitué une préoccupation permanente des pouvoirs publics avec trois volets : la double intervention de l’Agence par diffusion d’informations et octroi de subventions pour des études confiées à des consultants extérieurs (aides à la décision) ; l’obligation réglementaire faite aux gros consommateurs de confier aux organismes agréés une expertise périodique portant sur la façon dont ils utilisent l’énergie.
La procédure d’aide à la décision dans l’industrie a été bien conduite par l’Agence et s’est avérée efficace et rentable pour la collectivité. On peut toutefois regretter qu’un suivi systématique n’ait pas été organisé. Consciente de la menace que constitue la baisse des crédits que l’Agence, peut y consacrer aujourd’hui, l’instance insiste sur la nécessité de restaurer un budget minimum d’aides à la décision pour entretenir une capacité d’ expertise efficace chez les consultants.
La procédure réglementaire d’expertises périodiques est loin d’être suivie. L’instance regrette que l’administration s’en soit désintéressée ; elle recommande de mieux la cibler ou de la remplacer par un mécanisme incitatif.
Actions sur l’offre d’équipements économes en énergie
Les actions évaluées ont concerné la procédure d’aide aux opérations de démonstration dans l’industrie, à laquelle l’Agence a consacré, 850 millions de francs (valeur 1994) de 1975 à 1992, ainsi que les réglementations relatives au rendement des chaudières et aux performances thermiques des bâtiments du secteur résidentiel et tertiaire.
Les résultats de la procédure des opérations de démonstration sont honorables, mais elle aurait pu être plus efficace avec une stratégie plus perspicace de l’Agence pour mieux choisir, dans chaque cas, le bénéficiaire de l’aide, mieux étudier les marchés potentiels et mieux suivre la diffusion. >
’à un niveau minimum de rendement pour les chaudières est La réglementation qui a exigé un échec exemplaire. Insuffisamment exigeante, elle n’a servi à rien alors qu’elle aurait pu généraliser l’emploi de matériels plus performants et stimuler le progrès technique.
L’action réglementaire développée avec continuité dès 1975 pour améliorer l’efficacité énergétique des nouveaux bâtiments constitue, au contraire du cas des chaudières, un exemple réussi qui a eu un impact énergétique marqué et rentable. Toutefois, les exigences n’ont pas été revues depuis 1988, malgré les progrès techniques réalisés depuis : la France, qui était en avance en 1988, a été aujourd’hui dépassée par plusieurs pays voisins. Il subsiste, par ailleurs, un décalage injustifié entre les exigences affichées pour les logements et celles (moindres) qui s’appliquent au secteur tertiaire. Enfin le contrôle de cette réglementation est quasi-inexistant.
Aides à l’investissement
La plus grande part des dépenses publiques de la politique de maîtrise de l’énergie concerne les aides aux investissements accordées à l’occasion de travaux sur les installations industrielles ou les logements existants.
Pour l’industrie, seules ont pu être évaluées les mesures fiscales modestes qui subsistent (SOFERGIE et amortissement accéléré). Les investissements de maîtrise de l’énergie bénéficient depuis 1977 d’un régime d’amortissement accéléré (amortissement sur douze mois depuis 199 1) qui constitue un avantage équivalent à une subvention de 2 à 5 % selon la durée de vie de l’installation. Il n’a pas été possible de mettre en évidence l’impact de cette aide très modeste. Elle est toutefois, pour les fabricants d’équipements éligibles, un argument commercial dont la suppression pourrait apparaître comme un signe symbolique de désintérêt de l’État pour la maîtrise de l’énergie. En revanche, le maintien du dispositif des SOFERGIE ne paraît pas justifié.
Pour le secteur du logement, les aides accordées ont été très importantes et se poursuivent aujourd7hui encore avec des finalités multiples, parmi lesquelles la maîtrise de l’énergie. Le logement locatif social a fait l’objet d’une politique de "réhabilitation", conduite dans le cadre de la prime à l’amélioration de logements à usage locatif et à occupation sociale (PALULOS), à laquelle une évaluation spécifique a été consacrée. Le montant des subventions accordées de 1982 à 1993, à ce titre, aux travaux concernant l’énergie représente sur douze ans un total d’environ 12,5 milliards de francs de 1994, dont la moitié peut être attribuée à une volonté d’économiser l’énergie. Les temps de retour des travaux concernant l’énergie (temps de retour rapportés à la seule économie d’énergie) paraissent avoir été particulièrement élevés, mais il est difficile de juger de leur rentabilité compte tenu du fait que beaucoup d’entre eux étaient à buts multiples (réfection de façades, isolation acoustique ... ).
Les propriétaires occupants ont bénéficié d’incitations fiscales au titre de l’impôt sur le revenu qui, de 1975 à 1993, correspondent à une dépense fiscale totale de l’ordre de 13 milliards de francs de 1994 pour les travaux concernant l’énergie. Depuis 1985, cette réduction d’impôt est ouverte, dans la limite d’un plafond de travaux assez modeste pour toutes les grosses réparations concernant le logement (le champ des travaux éligibles a été constamment élargi), ce qui engendre un effet d’aubaine de grande ampleur. Cet avantage fiscal doit être maintenu, car sa suppression constituerait un signal très négatif vis-à-vis de la maîtrise de l’énergie, mais il convient de limiter la liste des travaux éligibles aux équipemmts les plus performants (notamment certifiés) dans le seul domaine de la maîtrise de l’énergie.
Dans le cas des bâtiments de l’État, on est loin d’être parvenu à mettre sur pied une politique qui permette de détecter et réaliser les investissements rentables de maîtrise de l’énergie, compte tenu de la séparation des échelons qui décident de l’affectation des crédits d’investissement et de fonctionnement. On peut suggérer que l’optimisation du budget énergie des bâtiments de l’État soit l’objectif prioritaire de l’ADEME et soit appuyé par un recours très large au crédit-bail, voire par la création d’une caisse de financement de ces investissements qui se rémunérerait sur les économies d’énergie réalisées.
Transports
Les actions publiques étiquetées "maîtrise de l’énergie" dans le domaine des transports n’ont pratiquement porté que sur l’efficacité énergétique des véhicules routiers. On constate que la préoccupation d’économiser l’énergie est insuffisante dans diverses politiques qui ont un impact fort sur le niveau de la demande de transport et sur sa répartition entre les divers modes, notamment en matière d’urbanisme, "d’urbanisme commercial, d’aide à l’accession à la propriété, de création d’infrastructures et de fiscalité. L’instance recommande de concilier la réduction de la consommation de carburants avec les objectifs propres de ces politiques et le souci de l’efficacité économique.
Énergies renouvelables
Les énergies renouvelables occupent une place modeste dans l’effort public français de maîtrise de l’énergie et les actions menées ont été handicapées par les règles tarifaires de l’électricité. Le bois a gardé en France une place importante (8 à 9 Mtep/an). On insistera sur la concurrence déloyale que fait le chauffage électrique à l’usage individuel du bois dans les zones rurales, où les mécanismes du Fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACE) subventionnent fortement les renforcements de réseaux nécessités par l’extension de l’usage thermique de l’électricité.
Les autres énergies renouvelables (chauffe eau solaires, photovoltaïque, éoliennes) sont plus encore concernées par les choix tarifaires en matière d’électricité : la péréquation des tarifs supprime toutes les niches géographiques où elles seraient compétitives. Une comparaison internationale a montré l’intérêt qu’il pouvait y avoir à favoriser le développement des énergies renouvelables par une politique tarifaire qui les avantage. Une évolution s’est amorcée en France postérieurement à la période 1973-1993, objet de la
En matière de géothermie la volonté d’agir vite a conduit à passer d’une période très brève d’expérimentation à une diffusion trop rapide d’une technologie nouvelle non encore éprouvée. Les difficultés techniques et financières rencontrées après 1986 sont aujourd’hui surmontées et cette technique pourrait être relancée quand les prix de l’énergie fossile auront augmenté d’un tiers par rapport au niveau de 1995.
RECOMMANDATIONS
Les travaux de l’instance suggèrent une relance de la politique de maîtrise de l’énergie qui est un complément nécessaire à la politique nucléaire, dans la mesure où celle-ci est indispensable pour tenir les engagements internationaux souscrits au titre de l’effet de serre, et où une maîtrise de l’énergie vigoureuse peut contribuer à rendre le nucléaire acceptable pour ceux qui le rejettent aujourd’hui.
Dans ce contexte, il convient de mettre en évidence les recommandations d’ordre général suivantes :
- pallier la myopie du marché de l’énergie fossile en intégrant, par la fiscalité, dans le prix de cette énergie, les externalités et coûts futurs qui ne sont pas pris en compte *
- encourager la R et D en faveur d’une efficacité énergétique accrue des équipements ;
- aider les utilisateurs d’énergie à disposer des informations nécessaires pour optimiser leurs investissements et comportements ;
- revoir la tarification de l’électricité et la politique d’électrification rurale pour qu’elles ne fassent plus une concurrence déloyale aux énergies renouvelables dans les territoires à faible densité de population et dans les îles non raccordées au réseau métropolitain ;
- doter l’administration d’une organisation qui permette d’intégrer la maîtrise de l’énergie dans les politiques fiscales ou sectorielles dont l’impact sur la consommation d’énergie est forte (transports, logement, urbanisme) `
donner à l’ADEME la stabilité nécessaire dans sa mission et ses moyens.
Composition de l’instance d’évaluation
Président : Yves Martin, Ingénieur général des Mines
Rapporteur général : Yves Carsalade, chargé de mission auprès du Commissaire au Plan
Rapporteurs :
Jean-Pierre Leteurtrois, chef du Service des énergies renouvelables et de l’utilisation rationnelle de l’énergie, (SERURE), Direction générale de l’énergie et des matières prernières
François Moisan, directeur "prospective évaluation " de lAgence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADFME) 1 - Administrations : Commissariat général du Plan Nicole Jestin-Fleury, Paul Zagamé Ministère de l’Économie, des Finances et du Budget : Direction du Budget : successivement : François-Régis Orizet, Philippe Braidy, Luc Rousseau, Philippe Dumont
Direction de la Prévision successivement : Laurent Kenigswald, Bertrand Mourre, Xavier Delache, Laurent Guillot
Ministère chargé du Logement :
Alain Maugard, président du Centre scientifique et technique du batiment (CSTB)
Ministère chargé des Transports : Olivier Paul-Dubois-Taine, Direction des affaires économiques et internationales (DAEI)
Observatoire de l’Énergie
Jean Rouchet,secrétaire général 2. Personnalités qualifiées :
Bernard Bourée, président directeur général de AHLSTROM CNIM Bruno Calliés, délégué général de l’Association des industries de matériaux et équipements pour la construction (AIMCC)
Jacques Dumas, président de lAsson . ati . on technique énergie environnement (ATEE)
Dominique Le Nours, directeur de la politique technique de l’Union des HLM, remplacé par Antoine Bour ; suppléant : Jean-Alain Meunier
Claude Livemaux, délégué régional de l’ADEME en Alsace
Pierre Pointu, directeur d’Euréquip
Pierre Valette, chef d’unité à la direction générale 12 de la Commission européenne.
présente évaluation (règles de fonctionnement du FACE, tarifs d’achat et de vente de l’électricité). Elle doit être amplifiée.
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