> Bibliographie
La place et le rôle des usagers des services publics
• rapport parlementaire de Michel Sapin pour Catherine Lalumière, secrétaire d’État à la consommation,
• résumé de lecture réalisé par Philippe Brachet
INTRODUCTION
Le début des années soixante-dix voit le double coup de boutoir d’une remise en cause délibérée du service public par le pouvoir politique d’antan et d’une accentuation du mouvement usager consécutive à un fonctionnement défectueux du système tripartite. Une telle évolution aboutit à un raidissement des comportements et favorise l’essor d’un malaise d’autant plus pernicieux qu’il est diffus : la perte de la notion de service public. Il faut amorcer la pompe, enclencher un processus de dialogue et de participation.
1re partie LE MONOLOGUE DU SERVICE PUBLIC SUR L’USAGER : LA CRISE DE LÉGITIMITÉ
Le service public a connu de profondes mutations en l’espace de quelques quarante années, mais n’a pas - ou peu - modifié son attitude envers les destinataires de son action : les usagers. Un malentendu durable s’est instauré, dont la caractéristique réside dans un monologue perpétuel : le service public, agissant dans l’intérêt général, se comporte comme s’il connaissait mieux les usagers que ces derniers ne se connaissent. Littéralement, il parle des usagers au mépris d’un dialogue qui ne leur est que trop chichement accordé.
A/ La demande d’une nouvelle légitimité
La distance n’a cessé de croître entre un service public en mutation et un discours immobile sur le service public. Le réveil fut brutal. S’il est une tâche prioritaire, c’est bien de mesurer cette distance entre la réalité et la production d’un discours :
- le développement des services au détriment des produits ;
- la socialisation des demandes et les réponses de type collectif.
L’usager s’individualise désormais de notions auxquelles il a longtemps été assimilé : le client ou l’administré. Ce n’est pas être un adversaire du service public que :
- de fouiller le concept même de sa légitimité ;
- d’affirmer à l’issue d’une évolution de 40 ans que la question de sa légitimité ne se pose plus dans les mêmes termes ;
- de vouloir fonder une légitimité renouvelée et élargie.
B/ Du service public aux services publics : l’effet d’opacité
Le service public souffre d’un mal original et originel : celui de n’être perçu que dans sa finalité et pas assez dans ses moyens. À trop s’attacher aux fonctions du service public, on en a perdu les règles de fonctionnement et il est devenu illisible au plus grand nombre. Affaire de spécialiste, il a contribué à la mise à dis-tance des usagers. Ainsi, le terme générique de facture retenu pour le paiement d’une prestation de service en matière de téléphone d’eau ou d’électricité recou-vre des réalités très différentes. La carte administrative de la France n’a cessé d’être remaniée au gré de services nouveaux dont la logique s’intégrait peu aux structures précédentes.
Il y a effet-miroir dès que le service public se dérobe à l’usager et se soustrait à son regard. Dès qu’il souhaite dépasser le cadre strict d’une facture ou d’un titre de transport, le service public se refuse à lui en vertu de la complexité de son organisation verticale. Ainsi, à EDF, pour peu que soit imaginée une relation différente avec le corps des usagers (non plus somme indéfiniment divisible d’intérêts individuels, mais communauté d’intérêts) le cadre étroit des relations publiques et des services de distribution n’est plus adéquat : les conditions de construction, de gestion des réseaux se trouvent alors impliquées.
Le cloisonnement vertical des services favorise un certain type de relation à l’usager, toujours individuelle et toujours fragmentée : le service public ne se re-connaît donc pas d’autre interlocuteur ou partenaire compétent...que lui-même. De la base au sommet, l’usager se heurte au même mur de l’absence de communication et de la dilution des responsabilités face aux questions les plus simples : qui prend la décision et pourquoi ? Ces deux questions doivent recevoir une réponse en deux temps, distinguant la prise de décision de son application.
Quelles que soient les améliorations apportées, il n’en reste pas moins que les services publics sont juges et parties - situation durement ressentie par l’usager.
2e partie LE MONOLOGUE DE L’USAGER SUR LE SERVICE PUBLIC : LA CRISE DE REPRÉSENTATION
Si la structure des services publics favorise de leur part un discours en forme de monologue, l’usager se trouve dans une situation parfaitement symétrique : sa parole ne peut - ni parfois ne veut - réellement atteindre le service public. Si le tripartisme a souvent été comparé à une “peau de chagrin”, il ne faut pas en conclure que tout dialogue avec les usagers était clos : il passait en fait par d’autres canaux.
L’élu local a désormais une spécificité qui l’empêche d’être le défenseur pri-vilégié d’une catégorie de citoyens, aussi étendue et importante soit-elle. Il est devenu un responsable local qui doit intégrer diverses contraintes et en faire la synthèse afin de décider lui-même. Le rôle essentiel de médiation joué par les élus illustre la confusion fréquente entre le citoyen et l’usager du service public, mais n’épuise pas le sujet : ainsi, sur le problème très concret du règlement pré-contentieux, lors d’une contestation de facture, l’élu ne peut intervenir. Représentant soit l’intérêt local, soit l’intérêt général, il ne s’immisce pas dans les intérêts particuliers.
La convergence des intérêts entre syndicats et usagers ne doit pas occulter les oppositions qui sont loin d’être occasionnelles : le débat sur la durée et les heures d’ouverture des bureaux ou des agences fournit un bon exemple de dis-cordance des aspirations : les heures qui conviennent aux uns ne répondent pas aux vœux des autres.
A/ La production de l’usager-alibi
L’idée d’instituer des comités d’usagers pouvait apparaître séduisante ; à la seule condition de ne pas les transformer en ersatz de dialogue. Sous trois aspects (composition, compétence, durée d’existence), les comités d’usagers se sont révélés déficients. De même que le mouvement consumériste se révèle le parent pauvre du mouvement syndical dans les relations de travail, le mouvement usager apparaît comme le parent pauvre du mouvement consumériste qui a acquis, par le biais du Comité National de la Consommation, de l’Institut National de la Consommation ses lettres de noblesse (malgré un retard par rapport aux pays anglo-saxons).
C’est parce que les associations sont faibles et peu représentatives que les services publics n’engagent pas la concertation ; mais c’est précisément pour cette raison qu’elles ne peuvent se développer et acquérir une légitimité.
On discerne un élément commun à ces différentes stratégies : la hantise de la récupération. Le dialogue fait à ce point peur qu’il est souvent rejeté par ceux-là même qui devraient en bénéficier. Ainsi, une priorité nouvelle s’inscrit-elle dans notre démarche : montrer que le dialogue n’est pas condamné à se retourner contre les usagers ou leurs mandataires ; des expériences passées et présentes nous montrent d’ailleurs la voie.
B/ Le monologue dépassé ?
1) La première phase : les expériences pionnières
Exception faite de la R.A.T.P., les expériences les plus marquantes se sont déroulées à la D.G.R.P. (Direction générale des relations publiques) du ministère du Budget et aux Offices d’H.L.M..
2 ) La seconde phase : la concertation dans la continuité
Elle voit éclore de multiples expériences témoignant d’un regain de la concertation : dans l’école avec des journées de dialogue parents-élèves-enseignants, dans l’hôpital avec la charte de l’usager, dans le logement avec l’institution de commissions départementales des rapports locatifs, dans l’administration grâce aux centres A.V.S. (administration à votre service)...
Dans les grands services publics (EDF, P&T, SNCF), concertation multi-partite (sauf pour EDF) et concertation au sommet (au niveau des directions générales et des ministères) s’inscrivent dans la continuité d’une vision traditionnelle du problème.
3) La seconde phase (bis) : la concertation par l’innovation
Le premier changement réside dans le rôle moteur accordé au ministère de la Consommation afin de coordonner les différentes actions concernant les services publics. Les dernières mesures se sont attachées aux échelons locaux des services publics.
3e partie POUR UN DIALOGUE
A/ Les acteurs du dialogue
Paradoxalement, la multiplicité des interlocuteurs va de pair avec une relative pénurie des effectifs. Aux concurrences stériles et aux luttes pour le monopole doivent se substituer l’entente et la complémentarité. Aucune exclusive ni anathème ne sauraient être admis alors que le mouvement usager en reste à une relative pénurie. Aussi les représentants légitimes des usagers au sein du monde associatif sont-ils à regrouper en trois composantes :
1 - les associations d’usagers qui ont frayé la voie ;
2 - les associations de consommateurs affiliés aux associations représentées au sein du Comité national de la Consommation ont vocation à traiter des services publics ; que, jusque dans un passé proche, elles aient peu occupé ce terrain ne doit point les exclure car ce serait aller à l’encontre d’un mouvement plus général : la multiplication des services publics locaux et l’augmentation de la consommation de services (au détriment relatif des produits) rendent factices les frontières traditionnelles et élargissent insensiblement le champ de compétence des associations de consommateurs. À cet égard, l’évolution des pouvoirs du Conseil National de la Consommation ou ministère de la Consommation s’avère significative ;
3 - les associations spécifiques ayant vocation à exprimer les aspirations de certaines catégories socioprofessionnelles.
En l’absence de reconnaissance statutaire - ou chichement accordée - chaque association est amenée à défendre son territoire. Il convient de :
- redéfinir le rôle des porte-parole : notre propos n’est pas d’exclure mais d’ajouter, de partager, de participer ;
- créer des structures exclusivement composées d’usagers : alibi, l’usager ne l’est jamais autant qu’au sein d’instances multipartites où sa voix est rapidement étouffée. La responsabilisation des usagers passe certes par leur reconnaissance mais surtout par la définition de structures adéquates ;
- réunifier les procédures de contact avec l’usager : les procédures de concertation ou de conciliation doivent à tout prix être conçues comme un ensemble : à un même type de problème doit correspondre le même type de démarche.
- Court terme et long terme - les comportements des usagers face au service public ne se mesurent pas à l’aune de décisions ponctuelles d’amélioration ; leur adhésion implique un travail en profondeur qui engage le service public dans un processus irréversible de dialogue. La légitimité du service public n’est pas acquise une fois pour toute, elle s’obtient dans la durée, au prix d’une participation effective des usagers qui témoigne de la convergence de leurs intérêts et de ceux poursuivis par le service public (mission de service public-contraintes financières).
- Logique interne et logique d’ensemble - Dès lors qu’est admise l’acuité du problème, la question du coût se pose en termes différents. Si chaque service public, pris isolément ne peut évidemment pas formuler ses relations avec les usagers en terme de légitimité, il revient au pouvoir politique de trancher et de définir des priorité.
B/ Les règles du dialogue
1) Ajuster les niveaux du dialogue et de la prise de décision
Il était envisageable de créer en sus de comités locaux des conseils départementaux d’usagers ainsi qu’un conseil national (à l’image du Conseil national des services publics départementaux et communaux établi en février 1945) statuant sur les problèmes généraux. Lourdeur et inefficacité n’auraient pas manqué de caractériser une telle structure. Supprimer la multiplicité des divisions territoriales et les aligner sur les circonscriptions administratives constituait une seconde option : un bon choix, mais de très longue haleine.
La troisième voie (celle que nous avons retenue) réside dans l’adéquation entre pouvoir de décision et niveau du dialogue. Au niveau quotidien, les asso-ciations doivent connaître le pouvoir exact que détient leur interlocuteur (gare, bureau de poste, ACTEL, subdivision EDF...) et, en fonction de cette connaissance, décider d’une saisine de l’instance supérieure, ceci jusqu’au niveau national. Les nombreux effets-miroirs dénoncés dans la première partie constituent le premier obstacle au dialogue ; la solution d’établir aux points stratégiques de la décision une instance de participation renforce l’efficacité du dialogue car elle empêche tous les faux-fuyants de l’irresponsabilité ou de l’absence de compétence. S’il faut souhaiter que certains courants ascendants, aboutissant aux directions générales à Paris s’épuisent par suite de décentralisation, la présence et la pression des usagers poussent à un règlement global des problèmes. Ce n’est pas en s’éloignant du service public mais au contraire en le travaillant au plus près que l’usager peut espérer influer sur lui.
2/ Assurer l’égalité entre interlocuteurs
Si dans l’entreprise les syndicats représentatifs deviennent les partenaires reconnus du dialogue, la loi Quillot statuant sur le secteur locatif s’est due d’innover afin de définir des interlocuteurs légitimes. Or les critères de représentativité entre associations de locataires et associations d’usagers ou de consommateurs se posent en termes sinon similaires, du moins comparables. Le critère de représentativité en matière de service public s’avère plus difficile à cerner : ainsi, la notion de seuil minimal par rapport aux usagers du service est, à l’évidence inapplicable ; en revanche et pour favoriser les regroupements dans l’intérêt de la vie associative, les associations affiliées au niveau national à une organisation représentative de consommateurs au sein du Conseil National de la Consommation ou à une fédération d’usagers doivent être reconnues d’emblée comme interlocuteur.
Mais à cette définition très large de la représentativité doit correspondre une meilleure saisie de l’obligation de dialogue : il ne s’agit pas de transformer le représentant du service public en perpétuel interlocuteur soumis aux injonctions des associations. Plus prosaïquement, comme pour les procédures de usagers - quitte à ne recevoir aucun écho favorable, faute de partenaires. Dans le cas d’une réponse positive (création d’un comité ou d’un conseil d’usagers - cf. les niveaux du dialogue) il est possible d’envisager une réunion trimestrielle (ou plus espacée) à laquelle seraient conviées les parties intéressées ; à l’inverse, est reconnue l’initiative du dialogue (dès lors obligatoire) à toute association repré-sentative. Une série trop longue de “fins de non-recevoir” de la part de certains services serait ainsi définitivement close.
Il s’est instauré un jeu subtil où la consultation directe des usagers permettait de faire l’économie d’un dialogue avec les associations. Y mettre un terme implique deux pratiques nouvelles de la part des services publics :
- donner communication de la liste exhaustive des enquêtes, études ou sondages ayant trait aux usagers ;
- les transmettre aux associations qui en font la demande selon des modalités comparables à celles retenues par la Commission d’accès aux documents administratifs (C.A.D.A.), notamment dans ses implications financières.
À chaque niveau du dialogue, les usagers trouveront un correspondant, un auxiliaire à la communication qui remplira le rôle de stimulant ; aussi, le ministère de la Consommation et ses relais dans les départements.
3) Définir les compétences et les pouvoirs
Nous sommes tributaires de l’existant : d’un côté, la participation n’a été envisagée qu’au sommet et de l’autre, l’attribution de pouvoirs aux échelons locaux n’a pas encore abouti.
Dans un premier temps, au risque de décevoir certains, le pouvoir de ces structures nous semble devoir être consultatif, dans le double sens du terme :
- pouvoir d’avis précédant la prise de décision,
- pouvoir de saisine des services publics sur des problèmes précis, allié à la maîtrise de l’ordre du jour lors des réunions. Dans notre esprit, le pouvoir de consultation des associations ne saurait être isolé du devoir de motivation incombant au service public.
C/ Les niveaux du dialogue
a/ Le dialogue à la périphérie
Il faut distinguer le niveau du contact de celui de la prise de la décision. Et favoriser l’essor et la reconnaissance de comités d’usagers qui se créent spontanément sur un problème précis ou pour une action en profondeur - quitte à s’éteindre au terme de quelques mois d’existence. Ne pas préjuger de ce que seraient de “bons” partenaires du service public : toutes les associations recensées à la préfecture , mais aussi les collectifs d’usagers (d’une ligne SNCF ...) sont à considérer comme interlocuteurs pour lesquels la clause d’incitation au dialogue est appelée à jouer. Aussi serait-il souhaitable que les circulaires ou les directives émanant des services régionaux précisent aux responsables locaux des services publics les modalités des rencontres avec les associations ou les collectifs d’usagers qui les ont contactés.
aa/ Les conseils d’usagers - Pour être efficace, le dialogue doit se nouer là où se prend la décision. C’est pourquoi nous proposons la création de conseils d’usagers à chaque échelon décisionnel déconcentré. Entre les différentes associations ou collectifs qui demanderont à y participer, le Commissaire de la République au siège de l’échelon décisionnel, sera habilité à choisir :
• face aux services publics, les conseils consultatifs disposeront d’un pouvoir d’avis et de saisine, avis lorsque des décisions intéressant les usagers sont en cours d’utilisation ; saisine lorsqu’un problème nouveau leur semble mériter une étude particulière ; auquel cas un représentant de la direction est tenu de motiver la réponse ;
• vis-à-vis des usagers, les conseils peuvent être saisis directement par des usagers individuels, des comités d’usagers ou des associations ; ils constituent une forme de structure d’appel et servent de relais entre la base et la représentation des usagers dans les instances nationales.
ab/ Les comités paritaires pré-contentieux - Il faut séparer le règlement des litiges des problèmes de fonctionnement même si, en de nombreuses occasions, membres des conseils et membres des comités paritaires seront confondus, faute de militants associatifs. Mais il importe de bien séparer les deux fonctions.
b/ le dialogue au centre
- Un conseil national des usagers auprès de chaque service public fera œuvre de proposition ;
- un représentant des usagers au sein du conseil d’administration aura une tâche de participation aux décisions ;
- des représentants usagers siégeant dans les Conseils supérieurs multipartites déjà établis définiront une réflexion sur les stratégies et les évolutions du service public.
Il est souhaitable que les trois composantes des représentants légitimes des usagers précédemment définies se retrouvent parmi les structures nationales de participation. Il est non moins souhaitable que l’information circule et que tout représentant des usagers au sein d’une instance nationale soit dûment mandaté par ses pairs afin qu’il soit tenu de leur rendre compte de son activité.
L’expérience du plan d’entreprise menée par la R.A.T.P. est exemplaire et peut être appliquée à nombre de services publics locaux, notamment en matière de transports en commun, dans les grandes agglomérations englobant plusieurs municipalités. Nous proposons deux modifications destinées à revivifier le Conseil National des services publics départementaux et communaux créé par ordonnance du 24 février 1945 (J.O. du 25/02/1945, p. 986) : d’une part, ajouter aux quatre sections existantes (législation, fonctionnement, personnel, informatique) une cinquième section exclusivement composée d’usagers ; d’autre part, l’expérience des Commissions mixtes HLM-usagers établies depuis 1975 peut servir de modèle de communication au Conseil National rénové.
Vos ressources en quelques clics
