> Bibliographie
Les services publics : les défendre ? les démocratiser ? comprendre pour agir
Présentation
Ce livre est le résultat d’un travail de trois ans mené de 2002 à 2005 par un collectif de responsables d’associations citoyennes (celles qui ont la citoyenneté comme objet, sous un angle ou un autre). Ils ont constaté un décalage croissant entre la situation de crise, de mutation qui est objectivement celle des services publics et les prises de position défensives, qui se durcissent dans les luttes sociales. Conscients que ce décalage menace l’avenir des services publics, ils ont voulu contribuer à le réduire en permettant à l’usager-citoyen et aux autres acteurs des services publics (élus, syndicalistes, associatifs, …) de comprendre les raisons de la situation actuelle de ces derniers, afin d’agir sur elles pour les démocratiser.
Ce livre prend le temps d’approfondir les principales dimensions du sujet, de les articuler et confronter. Des renvois de l’un à l’autre facilitent la lecture. Sans prétention à l’exhaustivité (ce n’est ni une encyclopédie ni un traité), c’est un essai qui se centre sur les dimensions essentielles et les points clés, et argumente aussi clairement que possible pour faire comprendre la complexité des enjeux et leur importance. Il retient trois activités de service public comme exemples : la première organisée en grand réseau national (SNCF) avec une maille régionale qui s’autonomise ; la seconde (l’eau et l’assainissement) organisée localement avec tutelles administratives ; la troisième (la santé) surtout à travers sa dimension juridique.
Cet ouvrage peut être un outil utile pour dépasser les blocages actuels, si les acteurs concernés s’en saisissent comme d’un outil pour animer l’indispensable débat public sur les services publics et leur avenir. L’analyse faisant apparaître que l’un des principaux blocages est la dissociation actuelle livre fait des propositions pour un service public démocratique moderne, au cœur d’une démocratie participative, délibérative.
Introduction
Le référendum sur le projet de constitution européenne du 29 mai 2005 a ouvert une nouvelle phase de la crise politique et sociale : elle s’est à la fois aggravée en France et étendue à l’U E. Cette étape est paradoxale, confuse voire dangereuse à plus d’un titre : la dimension constitutionnelle de l’U E étant désormais absente pour longtemps, les forces de dissociations en sont encouragées (nationalismes, multinationales…). En France, une crise de régime semble désormais entamée, sans que l’on en connaisse pour autant ni l’échéance, ni les formes, ni l’issue. Stagnation économique, aggravation des inégalités …, les motifs de mécontentement s’accumulent alors que les institutions ne permettent pas de leur trouver d’issue. Les services publics sont au cœur de ces mécontentements, protestations, comme de cette nécessité et impossibilité à la fois de perspective de dépassement. Cette situation est paradoxale car si la construction européenne apparaît désormais à beaucoup de Français comme la principale responsable de la crise des services publics français, leur rejet du projet de constitution entraîne un recul important de la reconnaissance et de l’organisation des services d’intérêt général dans l’UE – donc en France.
Car si la crise actuelle des services publics se durcit aujourd’hui en France, ce n’est pas du fait de l’emprise de la construction européenne, mais d’abord parce que le système public mis en place à la Libération, dans le consensus social et politique du moment, et dont les services public sont le cœur se désagrège inéluctablement depuis des années. Dès lors, on peut comprendre les motivations de ceux qui veulent les “défendre” : ils voudraient en revenir à cette époque relativement heureuse et stable, où croissance et plein emploi semblaient assurés et où les services publics étaient légitimes et efficaces aux yeux de tous.
Mais depuis les années soixante-dix, les activités de service public sont au cœur d’une mutation qui s’accélère. Ils sont à la fois l’objet de demandes sociales et citoyennes fortes, car c’est le principal outil dont disposent les autorités publiques pour lutter contre les inégalités et mettre en œuvre les solidarités plus que jamais indispensables. Mais en même temps, leur organisation est de plus en plus remise en cause, que ce soit celle des grands services publics nationaux mis en place en France à la Libération, dans le consensus social et politique de l’époque, ou celle des services publics locaux. En ce début du XXI e siècle, leurs formes et organisations traditionnelles sont en cours de disparition, tandis qu’au niveau européen, après que la Commission européenne ait entrepris de les “libéraliser” au nom de la concurrence, une conception commune s’esquissait enfin, confirmée par le projet de traité constitutionnel.
S’il est plus que jamais légitime de défendre leurs principe et la valeur de solidarité que les services publics concrétisent, cette défense ne peut être efficace que par l’invention et l’expérimentation de modes d’organisation nouveaux, correspondant aux mutations des attentes et des besoins dont ils sont l’objet.
Pourtant, parce qu’ils font l’objet d’une remise en cause directe par certaines politiques d’inspiration ultra-libérale, ces dernières suscitent en réaction des luttes sociales souvent centrées sur la « défense du service public ». Deux idéologies opposées tentent d’expliquer cette situation de crise et proposer leurs solutions : l’idéologie ultra-libérale prétend généraliser les bienfaits de la concurrence à l’ensemble de la société et ne voit dans les services publics qu’obstacles à surmonter en les “dérèglementant” ; quant à l’idéologie étatiste, elle voit dans la concurrence et la mondialisation l’expression du capitalisme actuel à détruire, dans l’État l’instrument de ce combat et dans le service public tel qu’il était le principal outil à sa disposition.
Or ces deux idéologies, conceptions défensives et dogmatiques, sont incapables d’expliquer la situation actuelle des services publics, de rendre compte de leur histoire et d’inspirer des réformes qui soient à la fois efficaces et démocratiques. Leur affrontement actuel enferme donc les services publics dans une impasse. Seul un débat approfondi permettrait de sortir de cet enfermement. Ainsi, l’ultra-libéralisme part d’une critique de l’abus de réglementation dans les services publics : beaucoup reconnaissent qu’elle contient une part de vérité, mais laquelle ? Toute “dérèglementation” est à la fois suppression de certains règlements et mise en place d’autres. Ainsi de celles du gouvernement Thatcher : il a supprimé les tutelles ministérielles mais créé un régulateur “indépendant” pour chaque public utility privatisée. Selon quels critères certains règlements seront-ils jugés utiles et d’autres, excessifs ? Répondre revient à ouvrir le débat sur la bureaucratie, le corporatisme mais aussi le rôle de la concurrence et du marché, les libéralismes. En France, ce débat est obscurci par la place centrale prise par le système des « grands corps de l’État » : ils sont à la fois le sommet des corps des fonctions publiques et le cœur de l’élite politique et économique. Ils verrouillent le dialogue social et bloquent le changement par leur comportement péremptoire et leur libéral-étatisme. Comme ils dominent tous les partis de gouvernement, ils ont stérilisé l’alternance et enfermé la réforme des services publics dans un carcan.
Les différentes parties de ce livre visent à dépasser la situation de blocage qui est aujourd’hui en France celle des services publics, à permettre à leurs acteurs de s’approprier les conditions du débat public et de l’expérimentation démocratique. Car ces derniers sont indispensables à l’organisation des services publics de demain, aux différents niveaux territoriaux, afin qu’ils remplissent pleinement leur rôle d’outil essentiel de solidarité. Sortir de cette situation actuelle des services publics suppose de revenir aux questions fondamentales : la légitimité des services publics étant de satisfaire les besoins collectifs, c’est de leur redéfinition qu’il faut partir aujourd’hui, par secteur d’activité. Les missions pourront alors être comprises de l’usager-citoyen, quand elles seront clairement rattachées aux besoins collectifs correspondants. Mais pour ce faire, il manque dans cette « monarchie républicaine » qu’est la Ve république finissante des lieux de réels débats publics contradictoires articulés aux processus de décision publique, qui permettent de refonder les activités de service public sur les besoins sociaux, à partir de l’expression de tout les acteurs concernés. Parmi eux, celui qui manque le plus aujourd’hui, c’est l’usager-citoyen, dont les associations sont marginalisées par les pouvoirs publics parce qu’elles posent des questions qui dérangent, comme on le constate dans les secteurs de la santé, de l’eau, des transports et de l’environnement principalement.
C’est la fonction de régulation qui devrait inclure ces débats. Au lieu de quoi, les autorités de régulation, créées depuis quelques années (sur pression de l’U. E.) sont aujourd’hui à la fois technocratiques et peu efficaces. Mais en France, pays de vieille tradition étatiste, la notion de régulation est mal comprise et le plus souvent assimilée à la réglementation. Leur autonomie, tant par rapport aux politiques qu’aux opérateurs, prendra du temps. Car même si elle est inscrite dans la loi, elle se heurtera longtemps aux solidarités de corps entre contrôleurs et contrôlés héritées d’une formation commune. Comprendre pour agir : le fil conducteur de cet ouvrage est aussi son but. Comprendre parce que les activités de service public sont au cœur de la complexité de la vie sociale et politique : le projet qui les concerne suppose donc d’explorer les différentes dimensions de cette notion (historique, juridique, économique, sociologique, politique) et de les confronter et articuler entre elle, alors qu’elles sont aujourd’hui dissociées ; agir parce que l’organisation des services publics est à repenser, à tous les niveaux territoriaux. Cette démarche, qui relève de la citoyenneté active, doit s’appuyer sur les expériences existantes pour les élargir et les institutionnaliser. Elle peut seule fonder un avenir légitime aux services publics, qui sera en même temps - vu l’importance de ces activités - un dépassement de la crise politique et sociale par une démocratie participative, délibérative. “Crise” signifie “choix” : les services publics sont au cœur de la crise politique et sociale actuelle (en France et en Europe) et ce livre cherche à la faire comprendre dans ses différentes dimensions, afin de renforcer la perspective démocratique de ce choix.
PL A N
Présentation
Introduction
I – La dimension historique des services publics
Ch. 1 En France : les faits et l’idéologie
- L’Ancien Régime,
- L’origine historique des notions d’intérêt général et de service public,
- L’apparition des premiers réseaux techniques modernes au XIX e siècle,
- Les transformations de l’idéologie de l’intérêt général depuis le XIXe siècle,
- Les services publics au XXe siècle
Ch. 2 En Europe : la construction par étapes des services d’intérêt général
- Sortir des idées fausses,
- L’évolution des services d’intérêt général (sig) dans la construction européenne,
- La reconnaissance progressive dans les textes officiels,
- L’évolution législative par les directives sectorielles, 5. L’évolution de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes,
- Questions posées par le rejet du Traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas.
II – Les services publics aujourd’hui en France
Ch. 3 Rôle de l’État et organisation des pouvoirs publics
- Une idéologie défensive,
- L’État, autorité sociale et le rapport à l’autorité,
- État, politiques publiques et services publics,
- Régulation, réglementation et service public,
- Un système de décision publique opaque, un usager-citoyen instrumentalisé,
- Une évaluation-sanction minimale et étatiste,
- Le financement public et ses controverses.
Ch. 4 Économie publique, choix collectifs et concurrence
- Les concepts explicatifs,
- Les outils d’intervention,
- Économie publique et concurrence.
Ch. 5 La dimension juridique
- La théorie juridique classique et sa critique,
- Les modalités juridiques de la gestion des services publics,
- Droit de la santé et service public.
Ch. 6 Administration, éducation et autorité
- L’administration et le modèle d’autorité dominant,
- L’école, institution qui reproduit l’autorité traditionnelle,
- La réforme administrative, impossible et indispensable.
Ch. 7 Deux exemples de services publics
A/ L’eau et l’assainissement
- Cycle naturel de l’eau et système de son appropriation par l’homme,
- Les modèles marchand et non marchand : de l’opposition idéologique à la recherche de l’optimum,
- Les trois variables stratégiques : investissements, tarifs, qualité,
- L’usager, ses motifs de mécontentement, les ACE,
- Les enjeux mondiaux de l’accès à l’eau.
B/ La SNCF et les transports collectifs
- Une vision éclatée du service public, un jeu de dupes,
- Les attentes de l’usager-citoyen,
- Pour le renouveau du service public ferroviaire.
III - Pour un service public démocratique moderne
Ch. 8 La démocratie délibérative, utopie nécessaire
- Le Pouvoir sera-t-il toujours une illusion prédominante ?
- Les principes de la démocratie délibérative,
- Le processus de décision publique.
Ch. 9 L’organisation des pouvoirs publics
- La séparation des pouvoirs et des fonctions,
- Le débat public contradictoire,
- La réforme administrative.
Ch. 10 Concertation, rôle de l’usager-citoyen et évaluation pluraliste dans politiques publiques et services publics
- Les axes d’un service public démocratique moderne,
- La concertation dans les services publics,
- L’évaluation démocratique et pluraliste.
Ch. 11 Les conseils de quartier : la proximité permet-elle la participation ?
- Quel est l’objectif des conseils ?
- L’évaluation démocratique comme outil,
- La place des services et des agents publics dans la « démocratie de proximité »,
- Deux propositions concernant des activités de service public.
Ch. 12 L’apport du développement durable
- Équité et droits humains : les services essentiels,
- Une approche “transversale” fondée sur la demande et non plus sur l’offre.
Conclusion
ANNEXES
- Alexis de Tocqueville Quelle espèce de despotisme les nations démocratiques ont à craindre extraits (1840),
- Karl Marx Critique de la philosophie politique de Hegel extraits (1843),
- Alain Cotta Le triomphe des corporations extraits (1983),
- Gérard Mendel Autorité et démocratie participative - extraits commentés (2002 et 2003),
- Les services publics dans d’autres pays européens - résumé de lecture actualisé (1997-2005),
- J-P Séréni et C. Villeneuve Le suicide de Bercy - extraits résumés et commentés (2002),
- Propositions de réforme de la haute fonction publique Charte de la citoyenneté (1996),
- Fédération nationale des associations d’usagers des transports (FNAUT) Charte des voyageurs ferroviaires extraits (2005),
- Définitions commentées,
- Mes cinq ouvrages sur le(s) service(s) public(s) (tables des matières),
- Bibliographie sommaire.
Vos ressources en quelques clics
