> Evaluation
Missions du comité supérieur de l’évaluation
- CIRCULAIRE du 28 décembre 1998
- Objet : Evaluation des politiques publiques
Le Gouvernement s’est fixé pour priorité d’améliorer l’efficacité des administrations et des services publics. Les orientations qu’il s’est données à cet effet lors du conseil des ministres du 5 novembre 1997, sur proposition du ministre chargé de la réforme de l’Etat, prévoient notamment de développer l’évaluation ministérielle et interministérielle des politiques publiques. Le Gouvernement entend disposer et mettre à la disposition de tous, ministres, administrations, élus, usagers et citoyens, des informations permettant de juger utilement de leurs effets, de leur coût et des conditions de leur mise en oeuvre.
Par circulaire du 3 juin 1998 relative à l’élaboration des programmes pluriannuels de modernisation de chaque ministère, je vous ai demandé de renforcer la capacité de vos administrations à évaluer les politiques dont vous avez la charge ou qui sont déléguées à des établissements publics placés sous votre tutelle. Dans cette perspective, vous désignerez un haut fonctionnaire en charge de l’évaluation au sein de votre département, qui sera le correspondant du Commissariat général du Plan et du Conseil national de l’évaluation.
Le décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 a créé un Conseil national de l’évaluation, chargé d’animer une procédure interministérielle d’évaluation des politiques publiques plus simple, plus efficace et plus rapide que le dispositif précédent. Les modalités de cette nouvelle procédure sont commentées en annexe.
La confiance accordée à ce dispositif par les élus, les fonctionnaires et les citoyens est un facteur déterminant de sa réussite. C’est pourquoi je vous demande de faire connaître à vos interlocuteurs et à vos services les dispositions exposées ci-après et de veiller à ce que ces derniers en promeuvent la mise en oeuvre.
1. Une nouvelle ambition
Grâce, notamment, aux travaux du Conseil scientifique de l’évaluation créé en 1990, les principes et méthodes d’une évaluation des actions publiques rigoureuse et utile - tels qu’ils sont largement reconnus et appliqués à l’étranger - ont commencé à se diffuser et être pris en compte par les services et les partenaires de l’Etat. Il s’agit maintenant d’en tirer des bénéfices pratiques sur une plus grande échelle, dans une double perspective de modernisation du fonctionnement des administrations et d’amélioration des mécanismes de la décision publique.
Le décret n° 98-1048 du 18 novembre 1998 donne ainsi un contenu concret à l’évaluation interministérielle en lui assignant pour objet d’apprécier l’efficacité des politiques publiques en comparant leurs résultats aux objectifs retenus et aux moyens mis en oeuvre.
En règle générale, on privilégiera les évaluations visant à répondre à des questions claires, permettant d’aboutir dans des délais brefs à des réponses précises susceptibles de conduire à des décisions opérationnelles. Des évaluations de grande ampleur ne sont pas à exclure, à condition que le caractère stratégique des questions abordées pour l’action publique justifie des investigations lourdes et des débats approfondis entre acteurs et spécialistes. Les projets dont les objectifs relèvent davantage de la recherche en sciences économiques et sociales que de la gestion des affaires publiques seront orientés vers d’autres dispositifs.
2. Un champ d’application élargi
Depuis les lois de décentralisation de 1982, les collectivités territoriales concourent avec l’Etat à l’administration du territoire de la République. Il convenait de prendre acte du caractère complémentaire des interventions de l’Etat et des collectivités en élargissant le champ de l’évaluation interministérielle à l’ensemble des politiques conduites par l’Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs.
C’est pour cette même raison que le Gouvernement a également décidé d’associer les collectivités territoriales à l’élaboration du programme d’évaluation que le Premier ministre arrêtera chaque année.
Ce programme peut donc comprendre l’évaluation de politiques publiques menées conjointement par l’Etat et les collectivités territoriales en vue de favoriser la coordination de leurs interventions et le rapprochement de leurs objectifs.
L’évaluation des politiques publiques menées exclusivement par les collectivités territoriales peut être envisagée à la demande de ces dernières.
Dans tous les cas, les conditions de réalisation des évaluations ne peuvent créer, par elles-mêmes, d’obligations nouvelles à la charge des collectivités territoriales, sans leur consentement.
En particulier, s’agissant des politiques conjointes dans lesquelles sont associés l’Etat et une ou plusieurs collectivités territoriales, il appartient aux collectivités territoriales sollicitées de préciser les conditions dans lesquelles elles acceptent de participer au projet proposé dans le cadre du dispositif interministériel. La participation institutionnelle des trois catégories de collectivités territoriales au Conseil national de l’évaluation doit favoriser les ajustements nécessaires.
Les modalités d’évaluation des politiques menées conjointement par l’Etat et les collectivités territoriales dans le cadre des contrats de plan restent fixées par la circulaire des ministres de l’Intérieur, de l’Aménagement du territoire et des Collectivités locales du 9 décembre 1993. Cependant, compte tenu des missions et des compétences du nouveau Conseil national, une circulaire précisera les conditions dans lesquelles celui-ci pourra apporter son concours, dans le cadre de l’article 6 du décret, à l’instance nationale d’évaluation des contrats de Plan Etat-région.
3. Une plus grande autonomie
La création d’un Conseil national de l’évaluation chargé d’élaborer un programme annuel d’évaluation donne à la France une position originale en la matière.
La présence de six personnalités qualifiées choisies en raison de leurs compétences en matière d’évaluation et dans les domaines des sciences économiques, sociales et administratives, ainsi que de trois élus et de trois membres du Conseil économique et social, d’un membre du Conseil d’Etat et d’un membre de la Cour des comptes, permet d’assurer à la fois un haut niveau de qualification scientifique et administrative de l’instance et une représentation équilibrée des citoyens et des usagers.
La composition retenue garantit son objectivité, son indépendance et par là-même la crédibilité de la procédure tant aux yeux des citoyens que des fonctionnaires et des élus.
Le Commissariat général du plan, qui assure le secrétariat du Conseil national de l’évaluation, veille, pour sa part, à ce que s’instaure un dialogue ouvert et constructif avec et entre les administrations concernées.
4. Une transparence accrue
La publication du programme arrêté chaque année par le Premier ministre est un élément important de transparence de la procédure. C’est là que s’exprime la volonté du Gouvernement d’améliorer la qualité de la décision publique. La publication systématique des rapports d’évaluation, assortis de l’avis du Conseil national de l’évaluation sur la qualité des travaux réalisés et des réponses des autorités concernées sur les suites à leur donner, constitue la contribution décisive au débat public et à la concertation à laquelle le Gouvernement s’est engagé.
Le rapport annuel du Conseil national de l’évaluation est rendu public. Il permet à cette instance de rendre compte de l’efficacité de la procédure interministérielle et de donner son avis sur le choix des thèmes d’évaluation à privilégier du point de vue de leur faisabilité et de leur utilité et en vue d’un développement cohérent des connaissances et des pratiques.
5. Des procédures plus rapides
L’un des dysfonctionnements manifestes du dispositif antérieur a été la durée excessive des travaux d’évaluation. L’accumulation des retards aux diverses étapes de la procédure a abouti à un délai moyen de trois ans et demi entre le début de la préparation du cahier des charges d’évaluation et la publication des résultats. Dans ces conditions, les conclusions des évaluations n’ont pu être que rarement utilisées dans les processus de décision.
Je demande en conséquence au Conseil national de l’évaluation d’élaborer son projet de programme annuel avant la fin du premier trimestre de chaque année. Les projets d’évaluation ayant été discutés au préalable de manière approfondie avec les administrations, j’arrêterai rapidement le programme définitif. Les instances d’évaluation devront être installées dans les semaines qui suivront.
La durée des évaluations, du lancement des travaux à l’achèvement du rapport, sera limitée à un an, sauf dans des cas exceptionnels où l’ampleur et la complexité du sujet traité l’exigent, cette durée pouvant alors être portée au plus à dix-huit mois.
Les rapports d’évaluation seront rendus publics dans un délai de 5 mois à compter de leur transmission par les instances d’évaluation.
La procédure devra se dérouler dans un délai maximun de 18 mois entre l’installation de l’instance d’évaluation et la publication de son rapport.
6. L’utilisation des évaluations dans les processus de la décision publique
Par cette nouvelle procédure le Gouvernement s’impose davantage de transparence dans l’affichage de ses priorités d’action et dans la justification de ses décisions.
1) Lors de la publication du programme annuel, l’exposé des questions posées dans les projets d’évaluation et des moyens envisagés pour tenter d’y répondre constitue un acte politique fort. Les autorités publiques concernées manifestent à cette occasion leur volonté de rendre compte de leur action, d’être à l’écoute des besoins et des attentes de la société, de dialoguer de manière ouverte avec les citoyens et les usagers et d’améliorer l’efficacité des processus de décision.
J’attire donc votre attention sur l’importance à accorder à votre niveau à la sélection des thèmes d’évaluation et au choix des questions à traiter en priorité avant de présenter une évaluation au Conseil national de l’évaluation ou de soutenir celles qu’ils vous proposera à son initiative.
Je souhaite que la préparation des propositions ministérielles fasse l’objet d’une réflexion collective, suffisamment en amont, animée par le Commissariat général du Plan. Il s’agit d’assurer la plus large mobilisation des moyens disponibles pour identifier les thèmes d’évaluation susceptibles d’éclairer utilement les grands enjeux présents et futurs des politiques publiques, notamment en terme d’évolution des dépenses.
Dans tous les cas, vous devez vous demander si les informations recherchées sont susceptibles de fournir des arguments nouveaux, de nature à compléter et préciser utilement les informations que vous possédez déjà pour moderniser les politiques publiques ou le fonctionnement de vos services.
2) La publication des rapports d’évaluation, assortis des avis des autorités concernées sur les suites à leur donner, constituera un autre moment privilégié pour afficher une volonté de réforme.
S’agissant de l’Etat, j’entends que les conclusions tirées des évaluations décidées dans le cadre du présent dispositif soient intégrées dans les processus de décision qui conduisent à lancer, compléter, infléchir, suspendre ou abandonner une politique publique. Le Commissariat général du plan joue à cet effet un rôle essentiel. Service placé sous mon autorité, il a la responsabilité d’examiner avec vos services dans un délai de deux mois quelles suites peuvent être données aux conclusions de l’évaluation d’une politique publique entrant dans votre champ de compétence, de veiller à leur examen dans les processus de décision ministériels et interministériels ainsi que de me faire part de toute proposition utile ou de toute difficulté rencontrée à ce sujet.
Le Commissariat général du Plan me rendra également compte de son action d’orientation et de développement de l’évaluation dans l’administration.
Bien entendu, les collectivités territoriales restent, quant à elles, maîtresses de leurs décisions en raison du principe de libre administration des collectivités locales. Elles utilisent donc à leur diligence les résultats des évaluations auxquelles elles ont participé.
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L’ouverture du Conseil national de l’évaluation à des élus et des membres du Conseil économique et social va modifier notre approche de l’évaluation des politiques publiques.
En ce qui concerne l’Etat, il importe que le nouveau dispositif, qui complète les dispositifs sectoriels préexistants des ministères, serve principalement à évaluer des politiques de dimension interministérielle, d’une certaine ampleur et qui, par leur objet, ont de larges implications. J’entends que les évaluations à venir portent de manière prioritaire sur les politiques susceptibles de faire l’objet de réformes substantielles dans les prochaines années.
Le dispositif interministériel d’évaluation des politiques publiques ne produira les effets attendus que si vous-mêmes, vos collaborateurs directs et vos services, veillez à contribuer à la pertinence des travaux d’évaluation et à en utiliser les résultats pour orienter les choix et prendre les décisions de votre compétence. Je vous invite à faire preuve d’ambition dans la sélection des thèmes que vous proposerez et de rigueur dans la participation de vos services aux évaluations comme dans la prise en compte de leurs conclusions.
Lionel JOSPIN
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